[도시철도이슈] 노인 무임승차 앞으로 어떻게 해야할까?

노인 무임승차 앞으로 어떻게 해야하나

현재 우리나라에서는 만 65세 이상의 노인에게 무상으로 지하철을 이용할 수 있도록 법으로 정해져 있습니다. 노인 무임승차는 80년 국무회의에 이어 전두환 정권의 선심성 정책의 일환으로서 시작되었다고 할 수 있습니다. 1980년 70세 이상 고령자에게 운임요금을 50%이상 할인해주면서 시작되었는데요, 이후 1984년부터는 현재와 같이 65세 이상의 고령자에게 무임 및 할인 혜택을 제공하고 있습니다. 아래는 노인복지법과 시행령 그리고 경로우대시설의 종류와 할인율입니다.

[노인복지법]

제26조(경로우대)

① 국가 또는 지방자치단체는 65세 이상의 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방자치단체의 수송시설 및 고궁, 능원, 박물관, 공원 등의 공공시설을 무료로 또는 그 이용요금을 할인하여 이용하게 할 수 있다.

②국가 또는 지방자치단체는 노인의 일상생활에 관련된 사업을 경영하는 자에게 65세 이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인하여 주도록 권유할 수 있다.

③국가 또는 지방자치단체는 제2항의 규정에 의하여 노인에게 이용요금을 할인하여 주는 자에 대하여 적절한 지원을 할 수 있다.

[노인복지법 시행령]

제19조(경로우대시설의 종류 등)

① 법 제26조제1항의 규정에 의하여 65세이상의 자에 대하여 그 이용요금을 할인할 수 있는 공공시설(이하 "경로우대시설"이라 한다)의 종류와 그 할인율은 별표 1과 같다 <개정 2003.5.29.>

②65세이상의 자가 경로우대시설의 이용요금을 할인하여 이용하고자 하는 때에는 당해 시설의 관리자에게 주민등록증 기타 연령을 확인할 수 있는 신분증을 내보여야한다.

문제가 되고 있는 노인 무임승차

1980년대에는 65세 이상 인구의 비율이 5%가 채 되지 않았기 때문에 문제가 될 일이 없었습니다. 하지만 지금은 사정이 다릅니다. 아래는 현재의 출산율과 기대수명에 따른 인구비율의 추정도 입니다.

노인인구의 비율은 2020년쯤에는 15%를 넘어 고령사회에 진입할 것으로 보이며 2025년이 지나면 20%가 넘어 초고령사회로 진입할 것으로 예상됩니다. 이는 어떤 OECD 국가들 보다도 진행속도가 빠른 편입니다. 앞으로 노인문제가 한국이 헤쳐나가야 할 주요 문제가 될 수도 있겠습니다. 여하튼 우선 현재 수도권 전철 중 무임승차 비율을 살펴봅시다.

△최근 5년간 전국 도시철도 무임수송 현황(단위 : 억명)

16년까지 밖에 통계가 없지만 노인 무임승하차 비율은 서서히 증가하여 2018년인 지금은 20%정도에 이릅니다. 결국 5명중에 1명은 노인 무임승차를 이용한다는 뜻입니다. 가장 비율이 높은 역은 노인들의 핫플레이스 제기동역으로 절반 이상이 무임승차로 지하철을 이용합니다. 상단의 규정을 보면 버스는 무임이 아닙니다. 돌아서 가더라도 공짜인 지하철을 타야된다는 노인 여론도 존재하는 것으로 보이며, 이로 인해 지하철에 노인들이 몰리는 현상도 발생하고 있습니다.

그렇다면 구체적으로 이런 노인 무임승차가 어떤 문제점을 발생시키는지 살펴보도록 하겠습니다.

1. 교통공사들의 적자난

△법정 무임승차로 인한 각 운영기관 무임손실 현황(2016년 기준. 단위 : 억원)

전국 6개 광역시 교통공사들의 무임손실은 2016년 기준으로 5400억원에 달합니다. 이는 교통공사에서 발생하는 적자의 70%를 차지하는 엄청난 비중입니다. 이런 교통공사들의 적자는 자체적으로 회사채를 발행하여 버티거나 지방자치단체에서 부담하는 방식으로 메워지고 있습니다. 반면에 분당선, 수인선 등을 담당하는 코레일의 경우는 2003년 철도산업발전 기본법의 제정을 통해 매년 무임손실분의 일정액을 국비로 지원 받고 있습니다. 

코레일은 중앙정부가 운영한다고 재정 부담을 덜어주고 지방의 교통공사들은 그렇지 않다고 재정부담을 하라고 하는 것은 형평성에 문제가 있습니다. (법률은 정부가 제정해서 선심 쓰고 돈은 지자체가 부담하라?) 매년 철도공사와 교통부의 주최로 토론회를 개최하고 있습니다만, 정부쪽 인사들은 참여도 저조하고 답변을 회피하고만 있으며 국회에도 정부와 지자체의 재정분담에 관한 법률이 계류중에 있지만 흐지부지되고 있습니다. 국회에서는 특히 노인들의 표를 의식한 행위로 보여 비판을 받기도 합니다. 

손실금은 서울교통공사가 2500억원으로 가장 높습니다. 매년 2500억원의 손해를 입는다면 회사의 재정건전성은 날이 갈수록 악화될 것은 불보듯 뻔하겠지요. 그럼에도 정부가 이런 재정부담을 회피하면서 지하철 공사에게 전가시키는 이유는 뭘까요? 지하철에 한명 공짜로 더 태워준다고 돈 나간다는 느낌이 들지 않기 때문입니다. 바로 공공재의 특성과 연관있는 공유지의 비극 때문인거죠.

2. 형평성의 문제 - 공공재. 공유지의 비극

공유지의 비극은 주인이 따로 없는 공동 방목장에선 농부들이 경쟁적으로 더 많은 소를 끌고 나오는 것이 이득이므로 그 결과 방목장은 곧 황폐화되고 만다는 걸 경고하는 개념입니다. 여기서 공동 방목장은 현대의 공공재로 비유할 수 있겠습니다. 공공재는 국방, 경찰, 소방, 공원, 도로 등과 같이 모든 사람들이 공동으로 이용할 수 있는 재화 또는 서비스입니다. 공동 방목장처럼 어떠한 대가를 지불하지 않더라도 그 혜택을 충분히 누릴 수 있는 성격을 가지고 있습니다. 물론 무임승차는 가만히 앉아도 누릴 수 있는 국방, 경찰, 소방 같은 것은 아니지만 지하철에 한명 더 탑승한다고 해서 개개인의 손익을 크게 느끼지 못하는 것에서 상통하는 면이 있습니다.

공공재는 많은 사람들이 함께 이용하면 결국에는 그 사용에 제한이 따른다는 경합성의 원칙이 적용되는 것인데 이와도 상통하는 면이 있습니다. 지하철을 무료라고 이용하는 사람들이 많아지게 되면, 지하철의 수익성이 악화되어 결국에는 공공서비스의 악화 및 더 나아가서는 지하철의 운영에 큰 어려움을 초래할 수도 있게 될 것입니다. 이것이야말로 공유지의 비극이 아닐까요.

3. 안전사고 발생의 우려

교통공사들의 적자난은 안전사고와도 직결될 가능성이 있습니다. 매년 발생하는 수천억의 적자는 노후설비와 역사시설물을 개선하는데 쓰여야 할 돈을 날려버리고 있습니다. 서울의 지하철을 조금만 신경써서 보면 오래된 저항제어 전동차가 간간이 보이며, 중간중간의 객차들을 재활용하는 경우도 많습니다. 오래된 역사들도 많아서 천장의 철판이 떨어질듯한 역도 많이 존재(특히 잠실새내역)합니다. 

이런 문제들을 하루바삐 해결해야되는데 돈이 없어서 못하고 있다고 하면 대체 그 책임을 누가져야하는 것일까요. 30년전에 법을 제정한 사람들을 탓할 수도 없고 말입니다. 결국에는 많은 사람들의 관심이 필요한 부분입니다.

4. 시골과 도시노인간의 역차별

시골 노인에 대한 역차별의 문제도 발생할 수 있습니다. 대도시 노인들이야 지하철이 있으니 공짜로 타지만 시골에는 버스밖에 없죠. 그 분들 입장에서 보면 왜 버스는 돈내고 타고 지하철은 공짜냐는 생각을 할 수도 있습니다. 시골 노인들이 잘 몰라서 이야기가 안나올 뿐이지 젊은 사람들이었으면 거품물고 달려들 이야기겠지요. 오히려 시골의 교통이 훨씬 낙후되어서 이런 노인들에게 교통비를 보조해줘야 형평에 맞을 진대 오히려 도시 노인들에게만 혜택을 제공하니 소득재분배의 측면에서도 정당하지 못하다는 의견도 있습니다. 

또한 각 지자체마다 무임교통카드 제도를 각자 실시하고 있는데, 비수도권에서 거주하는 사람이 수도권에서 무임권을 발급 받으려면 신분증으로 1회권을 발급받아서 사용해야 하는 번거로움이 있습니다. 지역별 불편함과 관련된 형평성에도 문제가 있으며, 기기 사용법에 익숙지 않은 노인들의 불평도 점점 커지고 있는 실정입니다.

5. 과잉복지의 문제

모든 노인들에게 무임혜택을 제공하는 것은 과잉복지의 문제가 아니냐는 의견이 있습니다. 우리나라처럼 일률적으로 100% 운임 할인을 적용하는 무임승차 제도를 가진 나라는 없습니다. 서구의 선진국들도 말이죠. 세계에서 전례가 없다고 하여 과잉복지라고 하는건 무리가 있습니다만, 교통공사들에게 재정부담을 지우면서까지 해당 정책을 고수하는 정부가 스스로 책임을 지려고 하지 않는다면 과잉복지 문제의 비난을 받을 여지는 충분하다고 봅니다.

무임승차의 해결책은 무엇이 되어야 하는가

무임승차의 해결책은 어떤 방향으로 이루어져야 하는지는 이미 많은 토론이 이루어 지고 있습니다. 그 중에서도 개인적으로 타당하다고 생각되거나 현재 거론되고 있는 대안 몇가지를 중심으로 이야기 해보고자 합니다. 아래는 리얼미터에서 가져온 해결방안에 대한 여론조사 결과입니다.

△지하철 무임승차, 적자 문제 해결방안

1. 노인연령을 높이고 무임 제도를 유지한다. 

70세로 노인 연령을 높이자는 의견에 초점을 맞춘 대안입니다. 최근에는 환갑잔치라는 말이 무색할 정도로 60세는 노인이라고 하기에는 너무 젊은 나이입니다. 65세가 넘은 사람들도 노인으로 보기에는 젊다는 의견도 많고 본인들도 그렇게 생각하죠. 심지어 농촌에서는 70대가 넘어도 한창 나이라는 이야기를 듣기도 한다네요. 현실적인 방안으로 가장 많이 거론되지만 이것은 한계를 가지고 있습니다. 

현재의 인구비율 추세에 따르면 2040년에 이르게 되면 70세 이상 인구비율도 15%에 육박하게 되는데 이때 그럼 다시 노인 연령을 상한해야 될까요? 그저 비율이 높아졌다고 노인연령을 높이는 것이 아니라 진짜 노인으로 인식될만한 나이에 맞추어 높이는 것이라면 지금처럼 국민들에게 수긍이 되는 여론이 되겠지만, 20년 뒤에 70세가 여전히 노인으로 대우받는다면 이 때는 무임승차 문제를 어떻게 해결해야 할까요.

일시적으로 문제점을 보류하는 방안에 불과하다는 생각이 듭니다. 더군다나 노인연령을 70세로 늘리는 것은 정년연장 및 국민연금의 지급 개시연령과도 연관이 깊은데, 이와 관련한 이해관계가 첨예하게 자리잡고 있어서 70세로 노인연령을 올리는 것은 굉장히 험난한 여정이 될 것이라고 생각합니다. 

어쨌든 노인 연령을 70세로 높이는 것과 관계 없이 무임제도는 다르게 변경되어야 합니다.

2. 무임승차 연령 현행유지, 손실 중앙정부 부담

무임승차 연령은 만 65세로 유지하고 그 손실을 중앙정부가 부담하는 방안입니다. 현실적으로는 이게 가장 맞는 방안이 되지 않을까 싶네요. 정치인들이 표를 많이 의식하다보니 노인들의 무임승차를 빼앗을 용기는 없을 것이고, 각 지자체의 재정난을 감안한다면 세수가 비교적 넉넉한 중앙정부가 이를 보전해 주는 것이 맞다고 봅니다. 그렇지 않으면 지방정부가 가져가는 세금을 더 높이거나 해야겠죠. 단순하게 지방정부가 노인 무임 정책을 스스로 하겠다면 할 말이 없지만 지금은 정부가 실시하는 정책이기 때문에 중앙정부가 부담해야 되는 것이 이치에도 맞습니다. 

더군다나 지금 민자노선인 신분당선, 9호선 1단계, 공항철도 등도 노인 무임을 실시하고 있습니다. 앞으로 이로 인해 적자폭이 심각해진다면 시민들을 위한 철도 건설에 민자 유치가 보다 어려워 질 것입니다. 또한 지자체 산하의 교통공사 내의 근로조건도 열악해져서 점점 무인화 되고 노후 시설물에 대한 개선도 늦어져서 더 큰 안전문제를 발생시킬 우려가 있다고 봅니다. 중앙정부에서도 문제점을 인식하고 대책을 강구해야겠지요.

3. 무임승차제도 폐지, 요금할인제 도입

이번에는 아예 무임승차제도를 폐지하고 요금할인제를 도입하자는 의견입니다. 이는 해외의 사례를 적극 활용한 대안이라고 볼수도 있겠습니다. 아래의 표는 노인 할인 및 무임수송제도의 해외 사례입니다.

△노인 할인 및 무임수송제도 해외 사례

아까도 언급했다시피 어느 나라도 우리나라와 같이 연령과 대상자만을 지정하여 일률적으로 전부 운임면제를 적용하는 나라는 없습니다. 이를 건드린다면 보편적복지, 선별적복지의 대립의 차원에서 문제가 될 수는 있겠네요. 현재 버스는 노인들이 요금을 전부 내고 탑승해야 되는데, 무임승차제도를 폐지하고 버스와 지하철에 동시에 노인 요금할인제를 도입하면 지하철에 노인이 몰리는 현상을 다소 해결하고 버스도 승객을 보다 유치할 수 있지 않을까 합니다. 

이 제도가 장점이 많지만 역시 노인들의 무임승차제도를 한번에 폐지하는 것은 엄청난 반발에 부딪힐 수 있다는 정치인들의 두려움과 직면하게 됩니다. 과거에 담배값을 2000원 올렸을 때에도 엄청난 반발이 있었는데, 그보다 투표율이 훨씬 높은 노인층에 대한 정책을 건드리는 것은 쉬운일이 아니겠지요. 

4. 노인연금 명목으로 교통비 지급을 통해 수익자 부담의 원칙 강화

이것은 제가 생각한 대안입니다. 기본적으로 노인 무임승차에 대한 비용부담을 정부가 해야된다고 보고, 이 비용 부담을 교통공사에게 지급하는 것이 아니라 노인연금의 형식으로 교통비 명목으로 지급을 하고 사용하게 하는 것입니다. 물론 지하철의 이용은 일반요금으로 모두 사용하게 해야겠지요. 

교통비를 지급하는 것과 더불어 지하철의 운임을 감면해주는 정책을 동시에 사용한다면 보다 재정부담을 줄일 수도 있고, 현재 교통공사들의 적자폭을 어느정도 해소시켜 줄 수도 있을 것입니다. 또한 노인들은 교통비 명목으로 받은 돈을 버스에도 사용할 수 있어서 지방의 노인들도 그 혜택을 누릴 수 있으며, 도시의 노인들도 버스와 지하철을 함께 이용할 수 있어서 보다 편리함을 누릴 수 있을 것입니다. 

다만 이 정책은 대중교통의 이용빈도가 높은 사람들에게는 손해고 낮은 사람들에게는 이익입니다. 생각보다 많지 않은 수의 노인들이 지하철을 이용하는데 모든 노인들에게 교통비를 지급하게 되면 중앙정부의 부담이 커질 수도 있다는 문제점을 안고 있습니다.

결론

현재 우리나라의 무임승차 문제는 점점 더 심각해 질 것이 자명한 일입니다. 그럼에도 모두가 손을 떼고 아무 것도 하려고 하지 않는다면 나중에 커다란 문제가 발생했을 때 어떻게 대처하겠습니까? 다 지난 일을 가지고 네가 잘못했니 내가 잘못했니 이런 잘잘못을 따지고 있어야 할까요. 그런 철지난 논쟁 따위는 무의미한 것입니다. 현재 우리가 관심을 가지고 하루바삐 대처를 할 수 있도록 자세를 견지하는 것이 가장 바람직 할 것입니다. 

뿐만 아니라 젊다고 '난 늙으면 그렇게 안살거야' 하는 식의 태도도 버려야 합니다. 우리가 지금이야 부모님이 있고 혹은 젊어서 벌 수 있는 돈이 넉넉하다고 생각할지 모르겠지만 노인으로서 살아가는 것이 생각보다 버거울 수도 있다는 것을 어느정도 공감해야 합니다. '늙으면 죽어야지'하는 사람들 그런 극단적인 생각 자체를 버려야 합니다. 지금의 노인들도 살아갈 권리는 있습니다. 또한 현재 진행되고 있는 혜택을 받고 있는데 그것을 빼앗아 가면 당연히 반발이 있는 것이지 무조건 노인들 힘도 없으니 고개 숙이고 살아라는 것은 세대 갈등을 증폭시키는 지름길이며 젊은 세대로서 지나치게 이기적인 생각입니다.

그래서 보다 화합의 차원에서 노인 무임승차 문제를 어떻게 해결해야 할지를 바라보는 것이 우리가 앞으로 세대를 거듭하여 살아가는데 도움이 될 것이거니와 현실적으로 문제를 해결하는데 보다 가까울 것이라는 말씀을 드리면서 이번 포스팅을 마치겠습니다.

[노인 무임승차 앞으로 어떻게 해야할까?]는 아래의 출처와 제 생각을 바탕으로 작성하였습니다.

고등셀파 - 고령화 

나무위키- 노인 지하철 무임승차 갈등

국가법령정보센터 - 노인복지법

한국철도학회 - 도시철도교통 무임수송 제도에 관한 연구

네이버 지식백과 - 공유지의 비극

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